VERGİ DENETİMİNDE UZMANLAŞMA VE İŞBÖLÜMÜNE DAYALI YENİ DÖNEM ÜZERİNE GENEL BİR DEĞERLENDİRME1.GİRİŞ
Vergi denetiminde etkinlik ve verimliliğin artırılması için, vergi denetimindeki çok başlılığın ortadan kaldırılması ve vergi denetim birimlerinin tek çatı altında toplanması fikri yıllardan beridir tartışıla gelmiştir. Tarihsel gelişim sürecine bakıldığında bu konudaki ilk önemli teşebbüs “Gelir İdaresi Başkanlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkındaki 5345 Sayılı Kanun”[1] ile olmuştur.
Söz konusu Kanun ile birlikte Gelir İdaresi daha özerk bir yapıya kavuşmuş ancak denetim birimlerinin tek çatı altında toplanması sağlanamamıştır. Nitekim Hesap Uzmanlarının ve Maliye Müfettişlerinin doğrudan Maliye Bakanlığına bağlı statüleri devam ettirilmiştir.
Ardından “Gelir Vergisi Kanunu ile Bazı Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair 6009 Sayılı Kanun”[2] ile Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki 178 Sayılı Kanun Hükmündeki Kararname’de önemli bir değişiklik yapılmış ve “Vergi İnceleme ve Denetim Koordinasyon Kurulu” kurulmuştur (Bkz., 178 Sayılı KHK, md, 33/B). Böylece çeşitli sebeplerle tek çatı altında toplanamayan denetim birimlerinin bir düzen ve disiplin altına alınması ve aralarında koordinasyon sağlanması amaçlanmıştır (Tuncer, 2010, 7-17). Ancak bu Kurulunda ömrü çok kısa olmuş ve nihayetinde “Vergi Denetim Kurulu Başkanlığının Kurulması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair 646 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname”[3] ile “Vergi Denetim Kurulu Başkanlığı” adında yeni bir kurul oluşturulmuş ve vergi denetim birimleri doğrudan Bakana bağlı olan bu Kurulun bünyesinde toplanmıştır. Bu değişiklik ile birlikte artık uygulanmasına gerek kalmayan Vergi İnceleme ve Denetim Koordinasyon Kurulu da yürürlükten kaldırılmıştır (Bkz., 646 Sayılı KHK, (md, 1/e).
Böylece uzun süreden beridir akademik ortamlarda tartışılan vergi denetim birimlerinin “tek çatı” altında toplanması düşüncesi tam anlamıyla olmasa da[4] fiilen uygulamaya geçirilmiştir. Aksi görüşler de bulunmakla birlikte (Erol, 2011, 16) bu vergi denetimi alanında gerçekleştirilen son derece önemli bir reform olarak değerlendirilmektedir (Tuncer, 2011, 13). Bu çalışmanın amacı vergi denetiminde işbölümü ve uzmanlaşmaya dayalı bu reform sürecini (646 Sayılı KHK ile yapılan değişiklikleri) çeşitli yönleri ile analiz etmektir. Ancak yeni yapılanmanın daha iyi anlaşılması için öncelikle eski yapı hakkında özet bir bilgi verilecektir.
II- VERGİ DENETİMİNDE ESKİ YAPI
Vergi Usul Kanunu’nun “incelemeye yetkililer” başlığını taşıyan 135. maddesinin 646 sayılı KHK ile değişmeden önceki son şekline göre ülkemizde vergi incelemesi uzun yıllar özünde doğrudan Maliye Bakanına bağlı olan hesap uzmanları[5], ve maliye müfettişleri[6] ile Gelir İdaresi Başkanlığına[7] bağlı olan gelirler kontrolörleri ve vergi denetmenleri ile bunların stajyer ve yardımcıları tarafından yürütülmüştür.
Dolayısıyla bu yapılanmada denetim birimleri aslında temelde iki farklı çatı altında ve farklı unvanlara göre örgütlenmişlerdir. Ancak 646 Sayılı KHK ile 12.07.2011 tarihinden itibaren vergi denetim örgütündeki bu çift başlılık kısmen de ortadan kaldırılmış ve adı geçen denetim birimleri doğrudan Maliye Bakanlığına Bağlı olan Vergi Denetim Kurulu Başkanlığını çatısı altında (tek çatı) ve aynı unvan (vergi müfettişi) ile birleştirilmişlerdir.
Diğer yandan Gelir İdaresi Başkanlığına bağlı diğer denetim birimlerinin (vergi dairesi başkanları, vergi dairesi müdürleri ve başkanlığın müdür kadrosundaki personeli) vergi inceleme ve yoklama yetkileri ise halen devam etmektedir (Bkz., Tekin ve Çelikkaya 2009, 214-241).
III- VERGİ DENETİMİNDE YENİ YAPILANMA
Vergi Usul Kanunu’nun “İncelemeye Yetkililer” başlığını taşıyan 135. maddesinin 646 Sayılı KHK’nin 4. maddesiyle değişen ve 10.07.2011 tarihinden itibaren yürürlüğe giren son şekline göre vergi incelemesi artık; vergi müfettişleri ve bunların yardımcıları, ilin en büyük mal memuru veya vergi dairesi müdürleri ve Gelir İdaresi Başkanlığı’nın merkez ve taşra teşkilatında müdür kadrolarında görev yapan personeli tarafından yapılacaktır.
Böylece farklı birimlere bağlı olan hesap uzmanları, maliye müfettişleri, gelirler kontrolörleri ve vergi denetmenleri tek unvan altında birleştirilmiş ve Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki 178 Sayılı KHK’de yapılan değişiklik ile doğrudan bakana bağlı olan Vergi Denetim Kurulu Başkanlığına bağlanmışlardır (78 Sayılı KHK, m, 19-20). Buna paralel olarak denetim birimleri “uzmanlaşma” ve “işbölümü” esasına dayalı dört farklı grup başkanlığına ayrılmıştır.
Bunlar; a) Küçük ve Orta Ölçekli Mükellefler Grup Başkanlığı,
b) Büyük Ölçekli Mükellefler Grup Başkanlığı,
c) Organize Vergi Kaçakçılığı ile Mücadele Grup Başkanlığı,
ç) Örtülü Sermaye, Transfer Fiyatlandırması ve Yurtdışı Kazançlar Grup Başkanlığı, şeklindedir (78 Sayılı KHK, m, 19-20).
Bu sayede vergi denetimindeki çift başlılık tamamen olmasa da ortadan kalkmıştır. Zira yasa hükmünden de anlaşılacağı üzere Gelir İdaresi Başkanlığına doğrudan bağlı olan Vergi Dairesi Başkanları, Vergi Dairesi Müdürleri ve Başkanlığın Merkez ve Taşra Teşkilatında Müdür kadrosunda görev yapanların vergi incelemesi yetkileri devam etmektedir[8]. Ayrıca vergi denetiminin bir türü olan yoklama faaliyeti ise tamamen bu başkanlık tarafından yürütülmektedir. Dolayısıyla Gelir İdaresi Başkanlığının vergi denetimindeki rolü azalmakla birlikte yakın gelecekte bu gücünü artırıcı arayışlar içerisine girilmesi sürpriz olmayacaktır (Gerçek, 2011, 25, 35).
IV- SONUÇ VE DEĞERLENDİRMELER
Vergi Usul Kanunu’nda ve Maliye Bakanlığını Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki 178 Sayılı KHK’de 646 Sayılı KHK’ile yapılan değişiklikler neticesinde vergi denetim birimlerinin tek çatı altında toplanması arzusu büyük ölçüde gerçekleşmiş ve vergi denetimlerinin yaklaşım %95’ini gerçekleştiren maliye müfettişleri, hesap uzmanları, gelirler kontrolörleri ve vergi denetmenleri tek unvan ve tek çatı altında birleştirilmiştir.
Türk vergicilik tarihinde bir reform olarak nitelendirilen bu yeni yapılanma vergi denetmenleri dışındaki diğer denetim birimleri tarafından ciddi anlamda eleştirilmiştir[9]. Bu eleştirilere karşılık olarak vergi denetmenlerinin Küçük Ölçekli Mükellefler Grup Başkanlığı bünyesinde çalıştırılması kararlaştırılmış ve bir anlamda aynı unvana sahip olmakla birlikte vergi denetmenleri ile diğer denetim elemanları arasındaki hiyerarşik fark korunmaya çalışılmıştır. Düzenlemeye yöneltilen bir diğer eleştiri de maliye müfettişlerinin yetkilerinin vergi incelemesi ile sınırlandırılmış olmasıdır[10].
Bir görüşe göre maliye müfettişlerinin asli işlevleri olan teftiş görevleri ihmal edilmiştir (Erol, 2011, 17-19; Ozansoy, 2011, s. 54). Ancak tam tersine bu düzenlemeyi maliye müfettişlerinin teftiş yetkisinin elinden alınmadığı tam tersine diğer denetim birimlerine de teftiş yetkisi verildiği şeklinde geniş olarak yorumlamak da mümkündür. Nitekim yeni düzenleme ile Vergi Denetim Kurulu Başkanlığının görevleri arasında bakan tarafından verilen teftiş, inceleme, denetim ve soruşturmaları yapmak da sayılmıştır (Bkz., 178 Sayılı KHK, m, 20/ı). Düzenlemeye yöneltilen haklı bir eleştiri de bu kadar köklü değişikliklerin bir Kanun Hükmünde Kararname ile gerçekleştirilmemesidir.
Diğer yandan düzenlemenin vergi kayıp ve kaçakçılığı ile mücadelede olumlu katkı sağlayacağı düşünülmektedir. Zira denetimdeki çok başlılığın ortadan kalkması ve uzmanlaşmaya gidilmesi koordinasyon eksiğini ciddi anlamda azaltacaktır. Bir başka deyişle ömrü oldukça kısa olan Veri İnceleme ve Denetim Koordinasyon kurulunun boşluğu bu şekilde doldurulmuş olmaktadır. Bir diğer olumlu gelişme de vergi müfettişlerinin özel sektöre transferlerinin zorlaştırılmasıdır (Bkz., 178 Sayılı KHK, Ek m, 30-31).
Bu sayede vergi denetim kadrosunun kalifiye eleman eksiği de bir ölçüde giderilmiş olacaktır. Hepsinden önemlisi de denetim birimlerinin doğrudan Bakana bağlı olarak örgütlenmesidir. Aksi görüşlere rağmen[11] bu durum denetim elemanlarının bağımsızlığını daha da artıracaktır.
Bundan sonra atılması gereken ilk adım ortalama %70’i boş olan vergi denetim kadrolarının hızla doldurulmasıdır[12]. Yeni yasal düzenleme buna büyük imkan tanımıştır. Ancak mesleğe seçme sınavlarının nasıl olacağı şu an için belirsizdir. Bundan sonra atılması gereken bir diğer adım da 1998 yılında başlanan Vergi Dairesi Otomasyon Projelerine (VEDOP ) hız vermek[13] ve “e-beyannamenin” kapsamı genişletilerek uygulanmasına devam etmektir[14]. Zira vergi denetimlerinde bilgi işlem teknolojisinden etkin bir şekilde yararlanmanın büyük faydası bulunmaktadır.
Bunun en güzel örneği olan ABD’de denetim oranı son derece düşük olmasına karşın (%1-1,5) vergi denetimlerinde büyük başarı sağlanmasının altında yatan temel gerçeklerden biri bilgi işlem teknolojisinden etkin bir şekilde yararlanılmasıdır (Tekin ve Çelikkaya, 2009).
Yazar:Mehmet Sena EKİCİ*
E-Yaklaşım / Aralık 2011 / Sayı: 228
http://www.yaklasim.com/mevzuat/dergi/makaleler/20111220666.htm
